建筑工程非法转包成潜规则 业内吁追究连带责任

清华大学清华学堂火灾和“11·15”上海特大火灾再次引起高层对建筑违法程序的重视。据媒体报道,“11·15”事故暴露出的电焊工无资质严重违规操作等,均与工程被层层转包有关。

火灾之后,住房和城乡建设部随即发出《进一步加强建筑施工消防安全工作的通知》,要求严厉打击违法分包、转包、挂靠等行为。

潜规则

建筑工程非法转包已经成为建筑领域普遍存在的现象和公开的潜规则,而工程非法转包仰仗的是利润“双赢”模式和关系操作

工程分包、挂靠对于建筑行业业内人士来说并不陌生。北京一家建筑公司的王先生对《法制日报》记者说,目前建筑行业这种情况很普遍,只是对质量影响程度不同。

北京律师秦富亭一直关注建筑行业违法事件。他告诉《法制日报》记者,从发生并被查处的若干重大建筑施工及工程质量事故来看,几乎每一起都存在非法转包问题,有的是多层转包,如上海莲花河畔景苑倒楼事故、都江堰至汶川高速公路董家山隧道瓦斯爆炸事故等。

作为公开的秘密,工程非法转包近年来大行其道。据王先生透露,工程非法转包仰仗的是利润“双赢”模式和关系操作。

“现在的情况是建筑工程公司多,但是工程少、接到工程很难。对具有资质的公司来说,被‘挂靠’也是一笔不错的买卖,可以利用资质和权利不劳而获。”王先生告诉记者,承包方在这个过程中需要“打点”关系方和挂靠方甚至监理方等,为谋求利益,承包公司只能百般克扣工程款以求利润,最终结果是将工程风险转嫁给购房者。

据王先生介绍,实践中转包分为两类:一种是明目张胆的转包,转出去当然是要挣钱的,至少收管理费；另一种就是出借资质,让别人挂靠,用己之名来承包工程,名义上是我,实际上是你做,工资款项是打到前者账户上的,他们再把管理费等费用扣下来。

据了解,目前我国的《中华人民共和国建筑法》允许符合条件的分包,但对于挂靠和转包是禁止的。北京大学房地产法研究中心主任楼建波在接受《法制日报》记者采访时表示,分包和转包的不同点在于,分包工程的总承包人参与施工并自行完成建设项目的一部分,而转包工程的总承包人不参与施工。

“建筑工程非法转包已经成为建筑领域普遍存在的现象和公开的潜规则,不论何种建筑工程,不论工程规模和预算资金大小,几乎都可以看到非法转包的影子。”秦富亭说,在建设单位明确要求不得非法转包的常规性合同条款之下,建设单位、监理单位却都默许这种非法状态的存在,致使非法转包成为建筑领域的常态。可以说,非法转包已成为扰乱市场秩序和危害建筑工程质量的痼疾。

探根由

权力干预使中标企业不得不将工程非法转包,所以转包有时是变相贿赂或非法获利的一种手段。同时,违法成本低也是主要原因

记者了解到,今年10月,北京首个被责令拆除重建的保障房项目正是因为转包而出现质量问题。媒体报道称,在得知建筑公司承接工程后又将工程转包,监理方曾多次纠正,但没有任何效果。

“对于工程质量来讲,如果实际上承接工程的单位资质不够,技术力量不足,就会对工程质量产生影响。原来做一个工程,需要多少钱,按照预算核算下来还是有谱的,但是层层盘剥之后,手上的那点钱就不能够做到规定的质量了,或者有的时候本来是不用三班倒的,偏要三班倒才能不赔或者赚一点钱,这样安全生产就不能保证,事故可能会多一些,另一方面就会现各种质量问题。”王先生说。

工程转包内情非常复杂。据记者了解,在此前发生坍塌事故的杭州地铁1号线湘湖站工段,事故段中的工人不少是农民工。除了木工,还有钢筋工、凿除工、杂工等。这些不同工种的农民工,分属于不同的承包人。无独有偶,几个月前被曝有质量问题、涉层层转包的郑州黄河控导工程中,记者了解到,施工方也是临时从当地招募工程队和工人。

秦富亭认为,建筑法没有对设立建筑公司时的作业人员作具体要求,使得建筑公司可能先天性地缺少作业人员,而实际施工中对作业人员的需求使得施工企业必然临时招用作业人员或者将工程对外转包；同时,建筑法未对作业人员与本公司的关系作出要求,也给转包留下了需求和空间。

此外,王先生告诉记者,工程转包一般是不具有资质的工程企业通过甲方、总包方或者分包方的“熟人关系”承接工程,“参与工程方安排个亲戚或者熟人的工程公司进来要求转包很常见,由此滋生的腐败更是见多不怪”。

“权力干预使中标企业不得不将工程非法转包。目前大量的施工工程存在权力干预,很多企业中标的约定条件就是将工程分包给未中标或不具备施工资质的公司和人员施工。所以转包有时是变相贿赂或非法获利的一种手段。”秦富亭说。

据王先生介绍,目前在建筑行业有些施工企业具有良好的资质和施工业绩,并具有特殊的人际关系,可以同时在多个招投标中获得施工机会,但因人员、资金、工期等原因不能自行施工,因此将中标工程转包给他人。有些中标企业根本不参与工程的实际施工和管理,而只是成立一个个项目部,象征性地指定项目经理、财务人员,实际施工全部由挂靠单位实施,中标企业从中收取一定比例的管理费实现轻松获利,受转包方基于同样原因再次转包,便形成了层层转包。

对此,中国人民大学商学院副教授俞明轩在接受《法制日报》记者采访时表示,这主要是因为很多发包方只重价格不重能力,需要引起警惕,“和利润相比,能力才是最重要的。对于承包者,要看他的业绩、社会责任感、专业队伍各方面。如果在转包过程中,以上方面被逐层弱化,把关不严,危害出现的几率也更大,转包越多层,危害越大”。

“利益驱动使非法转包成为某些施工企业的重要经营方式,同时违法成本低也是主要原因。”秦富亭说。

治本法

对于非法转包,应当认定建设单位、施工单位、监理单位的共同过错,在行政处罚和刑事处罚方面与质量问题一样承担连带责任

综合相关事故,工程层层转包已经成为工程事故推手,暴露了我国工程监督混乱,行业乱象横生,严重冲击了工程质量。

楼建波表示,我国建筑业方面的法律法规较为健全,目前有“一法两条例加一司法解释”规范,针对招投标制度、资质管理、工程监理等方面都有相应的规定。

问题究竟出在哪里?

秦富亭认为,虽然法律法规较为健全,但在操作上还须完善。他认为,招标单位或招标代理机构应当从技术力量、设备状况、财力以及作业人员状况等多方面考察或审核投标企业是否“具备承担招标项目的能力”,而不是仅仅审查其资质证书。

“如果招投标确保具有实际施工能力的企业中标,可以使非法转包丧失必要性,更不需要层层转包。”秦富亭说。

据记者了解,建筑法对非法转包行为作了相应的处罚规定,但并未对相关企业或人员规定连带责任。

“应当将非法转包纳入建设单位、监理单位的管理和监督范畴。对于非法转包,应当认定建设单位、施工单位、监理单位的共同过错,在行政处罚和刑事处罚方面与质量问题一样承担连带责任。”秦富亭还强调,建筑法关于对非法转包责任主体的责任追究制度也需进一步落实,对于非法转包造成重大事故的,均可能触犯以上法条,对责任者要有罪必罚。

在采访的最后,王先生告诉记者,其实,近年来工程需求量很大,但是具有资质的公司并没有相应的增加,这也是非法转包常态化的一个重要原因。

“这跟我们现在这个开发规模太大有关。我们现在处在开发建设的高峰时期,制度有了,但制度需要人去监督和落实。”楼建波举例说,一个城市如果一年建设一百个工程,每个工程都有精力去看去管,但如果变成两百个呢?工程需求大,但有资质的施工单位不多,从某种程度上讲这二者是连在一起的。对此,他建议,地方能够根据自己执法的力量来适当控制每年发放施工许可证的数量。